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Des permis négociables dans les transports

article publié en juin 2001 dans Les Anales de la Stratégie de la SNCF

site de l'auteur : www.manicore.com - contacter l'auteur : jean-marc@manicore.com

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Contexte

Rappel sur les permis négociables

Les négociations internationales sur les émissions de gaz à effet de serre ont conduit certains pays à adopter le principe d'une réduction de leurs émissions. Mais une fois le principe adopté au niveau d'un état, comment traduire cela en diminution de la part des acteurs concernés, et notamment des entreprises ?

Plusieurs voies s'offrent en théorie à la puissance publique :

1 - on peut réglementer : chaque entreprise, sous peine de sanctions, doit diminuer sa consommation de X%.

2 - on peut passer des accords négociés : chaque entreprise, ou chaque branche professionnelle, s'engage sur une réduction en contrepartie d'avantages donnés. Toutefois, si des contraintes effectives sont prévues en cas de non respect, et vu que l'une des parties à l'accord est l'Administration, cela se ramène à un règlement,

3 - on peut taxer : chaque tonne de carbone émise sera "imposée", de telle sorte que les entreprises auront intérêt, pour payer le moins cher possible, à diminuer leurs émissions le plus possible. En fait, comme elles s'arrêtent dès que le coût de réduction est supérieur à celui de la taxe, en fixant le coût de la taxe on règle le "thermostat" (ou plutôt le "taxostat") sur le niveau de réduction souhaité.

Le système des permis d'émission est un moyen de "mettre de l'huile dans les rouages" pour permettre à un ensemble d'entreprises d'atteindre un objectif collectif que l'on a fixé par ailleurs.

Imaginons que l'on demande à toutes les entreprises de diminuer leurs émissions de 10% en 2 ans, et que, pour chaque entreprise, le niveau de référence soit celui des émissions de l'année précédente (hypothèse qui est précisément celle qui est remise en question plus loin, mais pour l'instant nous la prenons pour la clarté de l'exposé).

L'entreprise A n'a pas de problème pour cela. En fait, elle pourrait même aller assez facilement jusqu'à 20% de réduction. Par exemple, elle a déjà prévu de passer du pétrole au gaz pour chauffer ses lignes de production.

L'entreprise B va avoir beaucoup de mal à faire mieux que 5%, quels que soient ses moyens financiers : pour dépasser 5% il lui faudrait renouveler son outil de production et le délai pour ce faire est de 3 ans au moins.

L'idée du permis négociable est que l'entreprise A et l'entreprise B "s'arrangent entre elles" pour que le résultat de A+B soit effectivement une baisse de 10%. Concrètement, A va "vendre" à B les économies que A peut faire facilement et B très difficilement.

On voit tout de suite que le système reste globalement équilibré : un permis ne peut s'acheter qu'auprès d'une entreprise qui a dépassé ses objectifs et qui vend le "dépassement" à une entreprise qui peine.

Dans la pratique, A et B ne se connaissent pas. Il faut donc organiser un "marché" ou les entreprises qui font facilement des économies pourraient les vendre à celles qui en font difficilement. C'est ce "marché", avec une description de la manière dont les "économies" peuvent s'échanger, et dans quelles limites, qui s'appelle un système de permis d'émission.

On peut aussi organiser un marché entre pays : certains pays vont pouvoir aller au-delà de leurs engagements, d'autres n'arriveront pas à tenir ceux qu'ils ont pris (1). L'idée est alors de transférer, dans des conditions qui restent à définir, les gains supplémentaires des uns aux autres.

D'aucuns ont stigmatisé cette idée en parlant de "droits à polluer", qui seraient inacceptables. Il faut bien voir que le "droit à polluer" s'applique déjà partout dans notre vie quotidienne :

la "redevance pour eaux usées" de nos factures d'eau n'est rien d'autre qu'un "droit à polluer",

la taxe pour l'enlèvement des ordures ménagères est un "droit à polluer"

acheter de l'essence n'est rien d'autre que de payer "un droit à polluer" (l'essence pollue !)

tout arrêté préfectoral autorisant une installation classée est de fait un droit à polluer dans la limite fixée par l'arrêté,

plus généralement toute norme est un droit à polluer jusqu'à la norme, toute taxe un droit à polluer jusqu'à la taxe.

Un tel système est donc un moyen utile de lisser les disparités induites par une réglementation qui fixe des quotas inéluctablement arbitraires, en permettant à chacun, dans certaines limites, d'ajuster ce quota en fonction de ses coûts marginaux de réduction.

Les principales difficultés liées à l'utilisation des permis ne sont pas les inconvénients d'ordre moral mais sont les suivantes :

il faut pouvoir mesurer les émissions de CO2 des acheteurs et des vendeurs, c'est à dire celles de tout le monde,

il faut pouvoir sanctionner le non respect des engagements, donc définir des pénalités et leur montant,

il faut que la puissance publique contrôle,

il faut définir les modalités d'allocation initiale (mise aux enchères (2), par référence aux émissions constatées, par référence à un niveau de production).

Par rapport aux permis, la taxe (sur les produits conduisant à des émissions ou sur les émissions elles-mêmes) a l'avantage d'une facilité de gestion bien plus grande :

elle évite la discussion sur l'allocation initiale,

son coût est immédiatement proportionnel à la nuisance, et elle ne représente donc pas une prime aux mauvais élèves comme l'est un système de permis avec un niveau de référence qui est celui des émissions historiques,

les coûts de gestion sont beaucoup plus faibles, car la perception peut se faire de manière très concentrée (chez les pétroliers ou les fournisseurs d'électricité par exemple),

si la taxation se fait sur les précurseurs d'émissions (comme l'essence par exemple) il n'y a pas besoin de mesurer les émissions elles-mêmes chez les consommateurs pris un par un.

Par ailleurs, la taxe a pour assiette l'ensemble des émissions, alors que les permis achetés n'ont pour assiette que les quotités échangées (3).

Mais la taxe suppose un contexte un peu harmonisé au niveau mondial, sinon le risque de "dumping fiscal" est grand : les entreprises grosses émettrices de gaz à effet de serre se fournissent ou se délocalisent alors dans des pays peu ou pas taxés et, comme le lieu d'émission est sans importance pour les gaz à effet de serre, le but recherché - qui est une diminution globale des émissions - n'est pas atteint.

En particulier, les permis d'émission seront très malcommodes à utiliser pour des sources unitaires faibles, nombreuses et dispersées, comme c'est le cas du transport routier, et, dans une moindre mesure, aérien.

Cela n'empêche toutefois pas le Conseil National des Transports de se pencher sur ces outils.

Il a paru donc opportun de regarder comment la SNCF se positionnerait dans un tel système, afin de cadrer la discussion à venir.

 

Niveau de référence choisi

Deux possibilités - au moins - existent pour fixer le niveau de référence qui servira à fixer les objectifs de chaque entreprise :

au prorata des émissions existantes (encore appelées émissions historiques),

au prorata de la production effectuée ou du service rendu.

Le premier cas de figure correspond au contexte suivant : pour un engagement collectif (c'est à dire concernant toutes les entreprises) de diminution de X%, l'objectif de chaque entreprise correspond à ses émissions d'une année donnée moins X%. Chaque entreprise doit alors arriver à réduire ses émissions de X%, et si elle ne le peut pas mais que le secteur, pris globalement, y arrive, elle achète ses émissions sur le marché auprès de ceux qui ont fait mieux que -X%.

L'avantage de ce système est de ne faire ni gagnant ni perdant à court terme, X étant généralement faible. Son inconvénient majeur est qu'il représente de fait une prime aux "mauvais élèves" (ceux qui émettent beaucoup) en leur permettant de durer dans leur état et de conserver leurs parts de marché. De fait, on risque de conserver une situation que l'on souhaiterait modifier.

Le deuxième cas de figure correspond au cas ou le niveau de référence de chaque entreprise n'est plus fixé par rapport à ses émissions propres mais par rapport à sa production propre. Dans ce cas de figure, on calcule le total des émissions du secteur, et ce total est divisé par le nombre d'unités de production du secteur (des tonnes, ou des litres, ou, ici, des passagers.km ou des tonnes.km).

On fixe alors l'objectif de chaque entreprise en se référant à cette production (chaque tonne produite "vaut" tant de carbone, ou chaque litre "vaut" tant de tonnes, etc), non en se référant à ses émissions constatées.

On peut par exemple faire la moyenne du contenu en C par stylo tous producteurs français confondus et décider que c'est ce contenu, moins X%, qui sert à définir les objectifs pour tous les producteurs français de stylos : chacun doit arriver à faire moins que le contenu moyen par stylo, et s'il ne le peut pas il va acheter auprès de ceux qui font mieux, car avec ce système un certain nombre font mieux que la moyenne dès le départ.

En effet, ceux qui ont des usines économes en énergie fossile par stylo vendu font mieux que la moyenne dès la mise en place du système. Ils bénéficient donc d'une "rente" en vendant immédiatement, sur le marché, ce qui correspond à la différence entre leur niveau de C par stylo et la moyenne à ceux qui ont des usines peu économes en C qui payeront alors pour acheter des permis.

Dans le cas des transports, l'allocation initiale en fonction du service rendu est une allocation par passager.km ou par tonne.km.

L'avantage de ce mode d'attribution est qu'il permet notamment à ceux qui ont été vertueux avant les autres - même si ce n'était pas le but recherché - d'en retirer un bénéfice instantané : c'est donc une prime à la vertu.

Un deuxième avantage est qu'il n'incitera pas beaucoup les bons élèves à devenir mauvais - notamment dans le cas des transports, où beaucoup d'investissements sont de long terme - mais qu'il incitera fortement les mauvais élèves à devenir rapidement bons, car il fait porter quasiment tout l'effort sur eux. On se rapproche donc d'une taxe dans ce deuxième cas de figure.

Son inconvénient est qu'il fait des perdants à court terme : tous ceux qui émettent plus par unité de production que la moyenne, qui vont devoir acheter immédiatement sur le marché de quoi compenser leur faible efficacité énergétique. Toutefois on verra, avec les montants retenus, que cette "perte" reste parfaitement supportable par les perdants.

Pour notre réflexion, en ce qui concerne les transports, la présente note se situe dans le cas de figure ou c'est la deuxième hypothèse qui est retenue : le niveau de référence est fixé au prorata du service rendu, c'est à dire en fonction du nombre de passagers.km et de tonnes.km assurés par chaque mode.

Dans ce cas de figure, la SNCF, qui a des émissions par passager.km et par tonne.km bien inférieures à celles des autres modes (route, avion) bénéficiera alors d'une rente dont la présente note cherche à évaluer l'ordre de grandeur.

 

Calcul

Transports de personnes

En France, les transports de personnes ont totalisé 792 milliards de passagers.km, ainsi qu'il suit :

Modalité

Millions de passagers.km

Passagers par véhicule

Millions de véhicule.km

Conso (litres) par passager km ou véhicule.km

Carburant consommé (millions de litres)
Voitures particulières

699.600

1,83

383.000

0,0752 (v.k)

28.802

Train

76.900

-

-

-

192

Avion (domestique)

15.500

-

-

0,11 (p.k)

1.705

Totaux

792.000

-

-

-

30.699

Les chiffres sont communiqués par la SNCF ou tirés du compte des transports de l'INSEE.

 

La consommation par passager est une approximation personnelle :

sur les vols intérieurs, le calcul a été fait à partir de la consommation des avions à court rayon d'action, en prenant en compte le taux de remplissage moyen,

pour la voiture, nous disposons du nombre de véhicule.km, du nombre de passagers.km (donc d'un taux de remplissage) et de la consommation moyenne par véhicule.km.

Il en résulte qu'un passager.km, tous modes, consomme environ 0,0388 litres de carburant et conduit à l'émission de 26,7 g d'équivalent carbone.

Un passager.km en train n'engendre que 2,3 g d'équivalent carbone. Une allocation initiale proportionnelle au service rendu aurait pour conséquence que le "marché" permettrait à la SNCF de valoriser une économie de 24,4 g par passager.km, pour un total de 1,9 millions de tonnes de C (soit l'équivalent des émissions d'un peu moins de 1 million de Français).

Avec une tonne de carbone à 500 F, la SNCF pourrait vendre sur le marché environ 1 milliard de F par an.

Avec une tonne de carbone à 1.000 F, ce montant serait porté à 2 milliards de F.

 

Transports de marchandises

De même que ci-dessus, le panorama se présente comme suit.

 

Modalité

Millions de véhicules.km

chargement moyen (tonnes)

Millions de tonnes.km

Conso (litres) par tonne.km ou véhicule.km

Carburant consommé (millions de litres)
Véhicules utilitaires légers

78.800

0,5

39.400

0,097 (v.k)

7.644

Véhicules lourds

28.700

20

260.300

0,3734 (v.k)

10.717

Train

-

-

52.100

-

227

Avion (domestique)

-

-

1.000 (*)

1,1 (t.k)

1.100

Totaux

-

-

352.800

-

19.687

Les chiffres sont communiqués par la SNCF ou tirés du compte des transports de l'INSEE, sauf (*) qui est un ordre de grandeur.

 

De même que ci-dessus, la tonne.km, tous modes, ressort à 37,8 g de C, alors que la tonne.km pour la SNCF est à 3 g de C.

L'écart à la moyenne vaut ici 1,8 million de tonnes de C.

Avec une tonne de carbone à 500 F, la SNCF pourrait vendre sur le marché un peu moins de 1 milliards de F par an.

 

Synthèse

Il résulte des ordres de grandeur ci-dessus que, sans prise en compte des coûts de transaction, et à supposer que le système des permis d'émission négociables soit mis en oeuvre dans les transports avec une allocation initiale proportionnelle au service rendu, la SNCF pourrait valoriser sur le marché 2 milliards de F par an environ avec une tonne de carbone à 500 F.

Cela ne concerne que la partie transport ferroviaire.

Rappelons qu'une tonne de C à 500 F représente environ 35 cts par litre d'essence (il faut environ 1.600 litres d'essence pour faire une tonne de C) et que cela n'aura aucune influence significative sur les choix modaux.

Avec une tonne de carbone à 1.000 F, ce montant passe à 4 milliards de F par an.

Avec une tonne de C à 10.000 F, ce qui représente presque un doublement du prix de l'essence (environ 6 F de plus par litre), et qui se rapprocherait plus de ce qui serait nécessaire pour un transfert modal significatif, la rente liée à la vente de permis par la SNCF se monterait à 40 milliards de F par an.

Il conviendrait de rapprocher les montants ci-dessus des investissements à consentir pour permettre au rail de devenir le mode dominant de transport des marchandises (par exemple pour passer de 25% à 75% de part de marché en France).

Il convient de noter, en outre, que l'horizon de temps auquel on se situe (un réseau dure un ou deux siècles) inclut la disparition probable des énergies fossiles commerciales (4) et donc qu'il n'est pas absurde de réfléchir à des transferts de cet ordre. En particulier, à long terme (50 ans ou plus), le transport routier longue distance sera probablement condamné, soit par la disparition des combustibles fossiles, soit par une volonté réelle de lutte contre le changement climatique.

Enfin, quel que soit l'engagement de réduction des émissions de gaz à effet de serre qui sera pris, il ne sera pas tenable dans un contexte de croissance indéfinie des transports de marchandises ou de personnes. Le contexte dans lequel il faut se situer à terme est donc aussi celui de la stabilisation ou de la diminution des volumes d'échanges physiques.

Quelques remarques pour finir :

une partie de ces permis seraient achetés par les filiales (Calberson, etc). Le bilan pour le groupe SNCF en serait donc diminué d'autant.

cette note est juste destinée à fixer les idées, avec des hypothèses qui en tout état de cause ne seront probablement pas facilement réunies. Dans le cas de figure où les transports feraient l'objet d'une taxe et non d'un système de permis (ce qui paraît souhaitable par ailleurs à tous points de vue), ce calcul peut cependant servir à cadrer des négociations entre l'Etat et les acteurs du rail, dans l'esprit suivant : affecter au transfert modal de la route vers le rail la taxe carbone collectée à due proportion de ce qui dépasse la valeur moyenne chez les acteurs des autres modes.

***

Notes

(1) Rappelons que le protocole de Kyoto n'autorise la mise en place d'un système de permis négociables qu'entre pays de l'Annexe 1 - ceux qui ont pris des engagements de réduction, essentiellement les pays riches - et donc que ce système ne peut en aucun cas servir à transférer l'effort des pays riches aux pays pauvres

(2) ce qui se ramène, d'une certaine manière, à fixer une taxe

(3) il en résulte donc un niveau de pression fiscale bien supérieur en cas de taxe, et donc une efficacité supérieure pour les transferts modaux

(4) La disparition des combustibles fossiles dans l'économie sera bien antérieure à la disparition physique de ces carburants : le reliquat sera "préempté" pour les usages militaire et les divers services de base indispensables (alimentation; santé, etc).

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